اهم اخبار
دولت مدرن و روش حکمرانی در ایران
هدف من از نگارش این مقاله پاسخگویی به منازعاتی است که در فضای سیاسی آشفته ایران کنونی، در عکس العمل نسبت به ناتوانی و ایجاد نابرابری در شیوه حکومت متمرکز، روش‌های حکمرانی دیگری با عناوین مختلف نظیر فدرالی یا خودمختاری و از این قبیل عنوان شده است. می‌کوشم با نگاه تاریخی که به وضعیت امروز به عنوان واقعیت موجود انجامیده است، راه حل عملی را برای آینده ایران ترسیم کنم.
تشکیل دولت‌مدرن
دولت مدرن در ایران از دل استبداد سلطنتی قاجاریه که بر ممالک محروسه حکم می‌راند بیرون آمد. اولین جرقه آن که پیش درآمدی شد برای تحولی تاریخ ساز، از این سوال عباس میرزا از مشاور فرانسوی آغاز شد که، چرا شما پیشرفت کردید و ما عقب ماندیم. به دنبال آن قائم مقام اندیشه ترقی‌خواهی را گسترش داد و میرزا تقی خان امیر کبیر لزوم یک قانون اساسی رامطرح و نخستین دانشگاه تاریخ معاصر ایران، دارالفنون، را بنا نهاد. اگرچه این سیر تحول با تاخیری حدودا ۵۰ ساله در دوران سلطنت ناصرالدین شاه مواجه شد و تلاش‌های سید جمال الدین اسدآبادی و میرزا حسین خان سپهسالار در برانگیختن او به تغییر از بالا و تن دادنش به اندیشه ترقی و حکومت قانون کارگر نیفتاد، اما نیروی خردمند در بطن جامعه بیکار ننشست و روشنفکران و تجددطلبان فرنگ دیده که پاسخ سوال عباس میرزا را یافته بودند، چنان روحی در کالبد جامعه خاکستری و به خواب رفته دمیدند که سرانجام، انقلاب قانون اساسی که به مشروطیت شهرت یافت به تحقق رسید و قانون اساسی مشروطه از دل واقعیات جامعه برخاست و پایه دولت‌مدرن و تشکیل دولت - ملت را بنا نهاد.
چهار وجه غالب در قانون اساسی برای دولت مدرن مشروطه
این دولت مدرن که محصول انقلاب قانون اساسی بود، ۴ وجه غالب داشت:
وجه اول، تکیه بر سه اصل خدشه ناپذیر است که ویژگی تمام‌د‌ولت‌های مدرن است و از تجارب دنیای پیشرفته که به غرب شهرت یافته بود، اقتباس شد:
اصل اول تفکیک قوای حکومتی به سه قوه مجریه، مقننه و قضائیه، کاملا مستقل از یکدیگر با ساز و کار کنترل متقابل؛
اصل دوم، تشکیل ارتش منظم و موظف دائمی به عنوان ضامن تمامیت ارضی کشور، زیر نظر قوه مجریه؛
اصل سوم، دولت قدرتمند ملی به انتخاب مجلس قانونگذاری که نماینده مردم است به عنوان خدمتگ‌زار ملت که مجری قوانین مصوبه در مجلس ملی بر اساس قانون اساسی کشور و اداره امور داخلی و خارجی باشد.
وجه دوم، روش حکمرانی بود که برخاسته از سیستم اقتصادی حاکم در مناطق مختلف ایران، یا همان ممالک محروسه، بود که مواجه شده بود با خواست اجتماعی منجر به انقلاب مشروطه که سازوکار متناسب نوینی را طلب می‌کرد. این روش حکمرانی دو مولفه داشت:
مولفه اول از این ویژگی برمی‌خاست که شرایط اقتصادی و مناسبات اجتماعی ناشی از آن، در مناطق گوناگون ایران، بطور عمده و غالب، بافت ایلی عشایری داشت که در کنار بافت کشاورزی در پهندشت‌های ایران زمین، یک ساختار فئودالی کلاسیک را ساخته بود. این واحدهای اجتماعی تا حد زیادی از استقلال اقتصادی و خودکفایی معیشتی برخوردار بودند که در کنار یکدیگر واحدهای جغرافیایی مستقلی را تشکیل می‌دادند که همان ایالات و ولایات نام داشت و بعضا به عنوان ممالک محروسه هم از آن نام برده شده است. از این رو با تشکیل دولت مدرن مشروطه که الزامات خاصی را در اداره امور کشور طلب می‌کرد، روش حکمرانی درین نظام جدید، میل به حکمرانی توزیع شده داشت که در قانون اساسی ذیل اصول مربوط به انجمن‌های ایالتی و ولایتی خود را نمایان ساخت.
مولفه دوم که از خواست اجتماعی مشروطه‌خواهان برمی‌خاست، لیبرالیزم و‌نهادهای مشخص کننده آن بود که در آزادی بیان، آزادی مطبوعات، آزادی تشکیل احزاب سیاسی، آزادی تشکیل سندیکاها و اتحادیه‌های صنفی، آزادی انجمن‌های مطالباتی و برگزاری انتخابات مردمی بدون دخالت نهادهای حکومتی، برای تشکیل مجالس قانونگذاری و اداره‌کننده امور مردم، جلوهگر میشد.
وجه سوم منعکس کننده نگرانی روحانیت شیعه بود که در دوران قاجار و با پشتوانه‌ای از میراث صفویه تسلط کامل بر نهادهای قضایی، مدنی و‌آموزشی و نفوذ بسیاری در امور سیاسی و‌حکومتی کشور داشتند. این وجه در قالب وجود پنج مجتهد جامع الشرایط در کنار مجلس قانونگذاری، قوام یافت که ضامن عدم انحراف قوانین موضوعه از شریعت باشند. شریعتی که اساسا بر پایه فقه شیعه جعفری بنا شده بود.
وجه چهارم، پادشاه به عنوان سمبل وحدت اقوام و گروه‌های مختلف اجتماعی و سیاسی بود که بدون‌مسئولیت و به تبع آن بدون اختیارات اجرایی، قانونگذاری و قضایی بود.
تشکیل مجلس قانونگذاری و تشکیل دولت‌های مشروطه
سازوکارهای نهادهای لازمی که این سازو‌کارها را به جریان بیندازند در مجالس اول و دوم مشروطه پیش‌بینی شد و دولت‌های مشروطه موظف به اجرای آن بودند.
از بد حادثه در جامعه گرفتار فقر و عقب‌ماندگی ایران، رخداد جنگ جهانی اول سوغات شوم اشغال نظامی ایران به وسیله دو دولت روس و انگلیس را که البته در گذشته هم از نفوذ سیاسی فراوان در ایران برخوردار بودند، به آن معضلات افزود. مجموع این شرایط، آشفته بازاری را رقم زد که شیرازه سرزمینی ایران در آستانه ازهم‌پاشیدگی قرار گرفت.
در میان این آشفته بازار پیروزی انقلاب اکتبر در روسیه، اگرچه شر نفوذ روسیه تزاری را ازایران کم‌کرد ولی نگرانی رقیب آن، انگلستان را از نفوذ آثار انقلاب اکتبر در میان ایرانیان، دوچندان ساخت و آنان را به فکر چاره ای اساسی تر از نفوذ و اشغال انداخت.
مجموعه این عوامل، کودتای سوم اسفند ۱۲۹۹ را رقم زد و روند تسلط حکومت اقتدارگرای مرکزی با تکیه‌گاه پنهان نظامی بر سرنوشت آینده ایران کلید خورد.
به فاصله کوتاهی پس از کودتا، سیدضیا، رهبر کودتا از نخست‌وزیری کنار گذاشته شد و رضاخان، عامل اجرایی کودتا، با لقب سردار سپه در راس دولت مشروطه قرار گرفت.
بار سنگین اجرای مصوبات‌مجلس اول و دوم مشروطه که اندکی اجرا شده بود ولی اساسا به تعویق افتاده بود به گردن دولت مشروطه رضاخان سردار سپه افتاد. مهم‌ترین بخش کار، برپاساختن نهادهای لازم برای دولت مدرن بود. آن هم در شرایط آشفته داخلی، قحطی، آثار باقیمانده از اشغال کشور و نفوذ عوامل خارجی.
دولت سردار سپه در اجرای این وظایف، با دو مشکل بزرگ روبرو شد. از یک سو نهضت‌های مشروطه‌خواهی بودند که کودتای سوم اسفند را بر نتابیدند و راه و روش دولت مرکزی را خلاف جهت مشروطه می‌دانستند، نظیر نهضت جنگل به رهبری میرزا کوچک خان و قیام‌کلنل محمد تقی خان پسیان. معضل دیگر برخی حکام محلی بودند که در بحبوحه جنگ جهانی و ضعف دولت مرکزی سربرآورده بودند و کسب اختیارات بیشتر در اداره امور ولایات خود را طلب می‌کردند و بعضا تا مرز استقلال‌خواهی هم پیش رفته بودند.
در این میان، بزرگترین نگرانی دولت مرکزی معطوف به احتمال تجزیه ایران شد. با این نگرانی، تمام جریانات مشروطه‌خواهی و ادعاهای حکام محلی را در این راستا ارزیابی کرد و به سرکوب نظامی تمامی آنها کمربست و در این راه موفق شد. بدین ترتیب اداره تمامی کشور در دست دولت قدرتمند مرکزی قرار گرفت و روش حکمرانی توزیع شده در محدوده ایالات و ولایات به محاق تعطیل افتاد. حال آنکه با توجه به بافت اقتصادی اجتماعی نسبتا مستقل آنها که در بالا ذکر شد بنوبه خود مبنایی اساسی برای به رسمیت شناختن خودکفایی یک ایالت و ولایت در محدوده مالکیتی معین به حساب می‌آمد. با تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی به عنوان نهادهای قانونی برخاسته از مشروطیت، به خوبی امکان تقسیم اختیارات میان دولت مرکزی و ایالات و ولایات فراهم بود، تا ایران مدرن یک شیوه حکمرانی غیر متمرکز را تجربه کند.
می‌توان چنین انگاشت که اگر مشروطیت ایران در مسیر تکاملی معمول خود پیش میرفت وان‌حوادث تلخ که ذکر شد پیش نمی‌آمد، رشد و‌تکامل انجمن‌های ایالتی و ولایتی، روش حکمرانی در دولت‌مدرن‌مشروطه را به سمت ایجاد یک نظام پادشاهی فدرالی رهنمون میشد.
منبع دیگری که حکومت مرکزی را در مقابل ایالات و ولایات فربه می‌کرد، درآمد نفت بود. قرارداد دارسی، اگرچه استعماری و سهم ایران اندک بود، ولی به هر حال پولی را مستقیما به صندوق دولت‌مرکزی می‌ریخت که نیازش به مالیات ایالات و ولایات را کمتر می‌ساخت و طبعا نیاز به مدارا و مماشات با آنها را نیز کم می‌کرد.
از سوی دیگر، هر صدا و ندایی در مخالفت با حکومت مرکزی تحمل نمی‌شد و به برهم زدن نظم تعبیر میشد و مورد حمله طرفداران دولت قرار می‌گرفت که با استقبال اکثر مردم ترسیده و رنج دیده از هرج و مرج سالیان اشغال ایران در دوره جنگ جهانی اول هم، روبرو میشد. جامعه تشنه نظم بود و غافل از پیامدهای نظم اقتدارگرای جاری.
بدین سبب بود که در دوره نخست‌وزیری رضاخان سردار سپه که همزمان فرماندهی نیروی نظامی دولت ایران را هم داشت، وجه دوم مشروطیت که روش حکمرانی توزیع شده و ارزشهای لیبرالیستی را در بر داشت، تعطیل و به عوض آن، روش حکومت متمرکز اقتدارگرا و کم تحمل در مقابل ارزشهای لیبرالیستی نطفه بست.
روشنفکران و دولت‌مردان زمان نیز به دو دسته تقسیم شدند، گروهی نظیر فروغی، داور،تیمورتاش، تقی زاده، روش اقتدارگرای رضاخانی برای برپاسازی نهادهای سخت افزاری مشروطیت نظیر دادگستری، وزارت دارایی، سیستم بهداشتی، ارتش موظف مدرن و نظایر آن را همراه با توسعه عمرانی از بالا الزامی و برتر می‌دانستند و ارزشهای لیبرالیستی نظیر انتخابات آزاد، برجسته ساختن نقش مجلس قانونگذاری و استقلال آن را بی‌اهمیت و شاید مانعی در راه پیشرفت کشور می‌شمردند. عده‌ای دیگر نظیر مصدق، مدرس، یحیی دولت آبادی و دیگران رعایت ارزشهای لیبرالیستی مشروطیت، از جمله انجمن‌های ایالتی ولایتی را، اساس محکمتری برای برپاسازی نهادهای مشروطیت و توسعه عمرانی به حساب می‌آورند. در این کشمکش گروه اول که نهاد دولت را دردست داشت دست بالا را هم داشت و از نگرانی اینکه مبادا طبق اصول مشروطیت در یک مجلس، نخست وزیری را از دست بدهند، پیشنهاد جمهوری را ارائه کردند که با آن مخالفت شد. لذا، چاره را در جانشینی سلطنت یافتند و توانستند به رغم مخالفت معدودی از متفکران و سیاستمداران دسته دوم، از مجلس چهارم رای لازم را برای پایان دادن به سلطنت قاجار و به تخت نشاندن نخست وزیر رضاخان سردار سپه به سمت پادشاه، بدست آورند.
ازین مرحله است که تمامی قدرت اجرایی، به رغم اصول مشروطیت، در دست‌پادشاه قرار گرفت و به‌مدت ۱۶ سال حاکمیت متمرکز اقتدارگرا و‌مخالف با ارزشهای لیبرالیستی، جهت‌دهی نهادهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی را هدایت کرد.
این‌نوع حکمرانی، همراه با گسترش تجارت و تا حدودی صنعت، و مهمتر از همه درآمد نفت در دست دولت، اقتصاد ایران را به سمت یک سرمایه‌داری دولتی پیش راند که در دل خود یک طبقه بوروکرات سرسخت مدافع تمرکز حاکمیت را پرورش داد. همچنین ارتش موظف دائمی دولت را از نیروهای نظامی عشایری و ایلات تا حد زیادی بی نیاز کرد.
شهریور ۲۰، کشور مجددا بوسیله متفقین اشغال شد و در فاصله ۱۲ سال حوادث بسیاری بر ایران رفت و مولفه دوم از وجه دوم مشروطیت، یعنی آزادی‌های لیبرالیستی اگرچه بصورت آشفته و نه قانونمند نمودار شد اما روند حاکمیت و روش حکمرانی متمرکز تغییری نکرد. پس از کودتای ۲۸ مرداد درآمدهای نفتی با توجه به قطع ید قرارداد استعماری گذشته و‌عقد قراردادهای بهتر با کنسرسیوم، افزایش یافت و رشد سرمایه داری دولتی بیشتر شد. همزمان با این تحولات استقلال و‌خودکفایی ایالات و ولایات کمتر شد و اقتصاد شهر و روستا بیشتر از پیش درهم تنیده شد. اصلاحات ارضی تیر خلاص را بر این استقلال نسبی زد و وابستگی کشاورزی را به محصولات صنعتی بیشتر و بیشتر کرد. این نحوه رشد اقتصاد سرمایه داری همراه شد با جابجایی‌های جمعیتی از حاشیه‌های روستایی به مراکز شهری و از حواشی کشور به سمت مرکز. آثار این تحول فقط به مناطق روستایی محدود نشد بلکه بافت عشیرتی و ایلاتی را هم چه از نظر اقتصادی و چه از نظر اجتماعی درهم ریخت و سازمان خان‌خانی عشیرتی را تضعیف کرد. با افزایش فوق العاده قیمت نفت در سال‌های ۴۹ به بعد دولت ثروتمند فربه با بوروکراسی سرسخت تمرکزگرا این دگرگونی‌ها را سرعت و شدت بخشید. چندان‌که هیچ واحد کوچک در گوشه دور افتاده روستایی و‌عشیرتی، نمیتوانست خودکفا و بی‌نیاز از شهر باشد. جابجایی‌های جمعیت سرعت گرفت، و بافت کشور چنان‌درهم تنیده شد و صف‌بندی‌های اجتماعی جدیدی را از دل خود بیرون داد که در یک جمله کوتاه باید گفت، بنیان‌های اقتصادی و اجتماعی و حقوق مالکیت لازم برای تشکیل یک حکومت فدرال کاملا محو شد و‌گوناگونی مردم ایران زمین در مناطق مختلف به امور روبنایی یعنی عادات و رسوم و زبان و تا حدی فرهنگ خلاصه شد.
انقلاب سال ۵۷، با آرزوی تحولات عظیم ساختاری برپا شد. دیری نپایید که همان مدل‌های اقتصادی تمرکز گرا، خفقان سیاسی و تک فکری درین عرصه، آن همبه شیوه ای هرج‌و‌مرج‌گونه، با محدودیت‌ها و مضایقه‌های بسیار بیشتر، تداوم یافت و رشد غول آسا پیدا کرد.
ماحصل اینکه، ناشی از این سیر تحول صد ساله، اگرچه زیرساخت‌های اقتصادی اجتماعی ضروری برای یک نظام فدرالی، بدانسان که در ابتدای مشروطیت ممکن بود، از میان رفته است، اما روبنا‌های فرهنگی برای هویت بخشی‌های قومی به قوت خود باقیست و رفتار ضد دموکراتیک جمهوری اسلامی باعث شکل‌گیری مطالباتی در سراسر ایران شده است که موجبات سوءاستفاده از مطالبات برحق را فراهم آورده و هسته‌هایی از تجزیه طلبی را آماده رشد کرده است. این هسته‌ها در صورت اتصال به رقبای منطقه‌ای ایران می‌توانند خطر ساز باشند وامنیت ملی ایران دموکراتیک آینده راهم تهدید کنند.
علاوه بر این مطالبات، جمعیت روبه افزایش کشور که به زودی به بالاتر از صد میلیون می‌رسد، بخودی خود، روش حکمرانی متمرکز، حتی اگر بدون فساد و رانت و تباهی باشد و ارزشهای لیبرالیستی راهم رعایت کند، برای رسیدن به یک توسعه پایدار اقتصادی اجتماعی در کنار آزادی‌های مدنی و سیاسی، ناتوان است.
عامل مهم دیگر وجود منابع نفت و گاز است که در دست دولت مرکزی قرار دارد و درآمد سرشاری را به آن تزریق می‌کند. این عامل به خودی خود، هر دولتی را با روش اداره متمرکز به سمت خودکامگی و رانت‌های کلان سوق می‌دهد و همواره فقر و عقب ماندگی حاشیه‌ها و فربه‌تر شدن مراکز را گسترش می‌دهد.
راه چاره چیست؟
راه حل آینده ایران پاسخگویی به تمام مطالبات حیاتی در جهت توسعه پایدار و افزایش سطح و بالا بردن استاندارد رفاهی زندگی تمام ایرانیان است، به نحوی که فاصله طبقاتی کمتر و‌کمترشود و مشارکت همگانی مردمی را با خود داشته باشد. تحقق این امر در گرو حفظ بلا منازع تمامیت ارضی و تامین یکپارچگی سرزمینی است که شهروندی ایران زمین هویت اول هر ایرانی باشد، ضمن آنکه پذیرش هویت‌های قومی و فرهنگی متفاوت، اصل خدشه ناپذیر حاکمیت ملی قلمداد شود. مهم‌ترین وجه تضمین کننده این دستاوردها، ایجاد آنچنان نظام سیاسی و حقوقی است که ضامن گسترش آزادی‌های مدنی و سیاسی، بدون توجه به تفاوت‌های نژادی، قومی، مذهبی، جنسیتی، متناسب با اعلامیه جهانی حقوق بشر باشد و بنا بر آن چه که از نظر گذشت، تنها روش آن، برپایی یک روش حکمرانی توزیع شده و ایجاد دولت سه لایه در یک نظام بودجه هماهنگ است.
۱- دولت ملی با وظایف کلان و اختیار کامل در سیاست‌های خارجی و دفاعی و ضامن حفظ ارزش پول ملی با اعمال سیاست‌های مالی در بودجه کشور و سیاست‌های پولی با استقلال کامل بانک مرکزی. همچنین مجالس قانونگذاری ملی و دولت مقتدر ناشی از آن و نظام قضایی کاملا مستقل.
۲- دولت‌های منطقه ای براساس تقسیمات جغرافیایی و احتمالا آمایش سرزمین، که می‌توان آنها را دولت‌های استانی هم نامید، با مجالس محلی و انتخاب آزاد مسئولان اجرایی استان، برخورداری از بودجه منطقه‌ای و اختیارات لازم برای توسعه منطقه ای، آموزش زبان‌های محلی در تمام مدارس مناطقی که اکثریت جمعیت آن به زبانی غیر از زبان ملی و میانجی فارسی سخن می‌گویند و حتی تاسیس مدارس و دانشگاه‌ها برای آموزش به زبان محلی در چارچوب بودجه استانی و یا بخش خصوصی در ان استان.
۳- شهرداری‌ها با شوراهای محلی و انتخاب مستقیم شهردار و‌مسئولان شهری و بودجه معین با اختیارات در محدوده شهرداری‌ها.
هر سه لایه این نظام حکمرانی توزیع شده قدرت وضع مالیات با حدود و ثغور معینی را دارند که تابع قانون اساسی ملی، قوانین منطقه‌ای و نیز قوانین محلی است. مالیات تنها منبع اداره امور دولت مرکزی و دولت‌های استانی و شهرداری‌ها قرار بگیرد و‌نظام‌مالیاتی از چنان استحکامی برخوردار باشد که هر شهروند انرا بخش لاینفک زندگانی و پیشرفت و‌توسعه خود،خانواده، شهر، استان و سرانجام‌کشور ایران، بداند و به ان‌متعهد باشد.
بهره برداری و نحوه اداره ثروت ملی، نفت و‌گاز و طلا، موضوعی است که باید در نهادی مستقل از دولت تحت نظارت و کنترل مجالس ملی صورت بگیرد و درآمد آن صرف آموزش همگانی، بهداشت و درمان عمومی و انجام زیرساخت‌های توسعه پایدار شود.
چگونگی تشکیل این دولت سه لایه در یک نظام حکمرانی توزیع شده را قانون اساسی در مجلس موسسان منتخب آزادانه همه مردم ایران تعیین می‌کند.
مسلم است که چنین نظام غیر متمرکزی که برخوردار از آزادی‌های اساسی حقوق بشری باشد، ایران را ظرف مدتی نه بیشتر از ۲۰ سال در ردیف پیشرفته‌ترین کشورها فرار خواهد داد.
دیدگاه‌های مطرح شده در این یادداشت لزوما منطبق با دیگاه‌های جمهوری ایرانی نیست.
